1、2017年11月，江苏省人民政府《关于促进建筑业改革发展的意见》（下简称《意见》）首次提出要“建立以银行保函、专业担保公司担保或综合保险为主的投标担保、工程款支付担保、承包履约担保、建筑工人工资担保和质量保修担保制度”。

2、此后在《2018年全省建筑业工作要点》、《2019年全省建筑业工作要点》，江苏省也分别提出要出台对于工程担保和保险制度的开展、推行指导意见。

3、此次《指导意见》的出台，一方面是对于2019年6月住房和城乡建设部等部门《关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》的落实与细化，另一方面也是对于本省工程担保制度的创新与推进。

(资料图)

4、具体而言，《指导意见》区分了项目投资的性质，对工程担保的提交主体、提交时间、担保比例等做出了规定。

5、其中，新政对于工程担保方式、工程款支付担保、担保比例浮动机制的要求颇具亮点，对于工程担保行业发展也有一定的风向标意义。

6、工程担保可以采用，银行保函、保险公司保险单、现金等形式不同于住建部指导的银行保函、担保公司保函、保险公司保险单、现金四种形式，《指导意见》仅列举出了三种形式，担保公司保函以及其他创新方式都被概括为“等”；同样在《指导意见》鼓励采用的现金替代方式中，担保公司保函以及其他创新方式也被纳入“等”之列。

7、这与省内工程担保市场的发展现状有关：大部分工程保函以占用建筑企业银行授信形式开出，小部分以保险公司保险单形式开出（主要集中在镇江等市）。

8、这也与省内担保机构的发展现状也有关：不同于北京、深圳等地担保机构开展工程担保业务起步早、成效好的现实情况，省内国有担保机构虽多，但由于业主认可度、保函公信力等原因，担保机构开展工程担保业务仍存在较多障碍。

9、故此次《指导意见》弱化了担保公司保函的地位，并着力引导银行保函、保证保险单替代现金保证金。

10、这一结合本省实际的创新指导，也将有力推动银行工程保函和工程保证保险的发展。

11、2、房屋建筑和市政基础设施工程项目，都应实施工程款支付担保从2017年《意见》“施工单位提交履约担保的，建设单位应同时提交工程款支付担保”到2020年《指导意见》“国有资金投资占控股或者主导地位的房屋建筑和市政基础设施工程项目应当实施工程担保，其他工程项目应当实施工程款支付担保”，工程款支付担保的重要性逐步攀升。

12、这一要求本省行政区域内所有房屋建筑和市政基础设施工程项目应当实施工程款支付担保的指导意见，在国内尚属首次，实际上在省内赋予工程款支付担保以和其他四类工程担保同样的政策地位。

13、这意味着，工程款支付担保将作为一种规制建筑市场秩序的手段、一种解决工程款拖欠问题的长效机制而强制推动。

14、这是江苏省运用工程担保清理拖欠工程款、防范工程款拖欠的创新选择，显示出其对于工程担保价值的足够认可。

15、这也是对于省委、省政府关于根治拖欠农民工工资工作的部署和要求的创新落实，旨在从源头治理推动全省拖欠农民工工资问题发生根本好转。

16、3、工程款支付、履约、农民工工资支付，三类担保可浮动担保比例在“履约担保和支付担保的金额最高不超过合同总价的10%”基础上，《指导意见》明确在履约担保中，被担保方履约情况良好的，可以降低担保比例；在工程款支付担保、农民工工资支付担保中，被担保方发生拖欠工程款或者拖欠农民工工资纠纷，且无法通过担保及时有效予以化解，造成社会事件的，可以相应提高担保比例。

17、这一对于《住房和城乡建设部等部门关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》中“农民工工资支付保函……实行差别化管理”的创新拓展，旨在引导企业诚信履行义务、及时支付款项。

18、当然，银行保函、保证保险的费率调整系数也能够在此基础上进一步发挥守信激励和失信惩戒作用。

19、而在担保比例浮动条件中强调“通过担保及时有效予以化解”，也再次体现了江苏省对于工程担保内涵的科学认识：工程担保是提高诚信履约意识、防范和化解工程风险、保证工程质量、促进建筑业持续健康发展的有效工具——在实施工程担保的情况下仍然出现被担保方拖欠工程款或农民工工资乃至造成社会事件的现象，则需要强化分级管理，进一步提高担保比例、强化履约意识。

20、另外，《指导意见》还明确“履约担保包含工程质量保修担保相应责任的，可以不另行提供工程质量保修担保”，这与实施范围内“鼓励实施其他类型工程担保”相呼应，也为工程担保类型的创新提供了方向：担保主体既可以涉猎差额履约担保、分包商履约、完工担保等已有类型，也可结合工程建设实际开发全新类型。

21、作为建筑大省，2006年以来江苏建筑业发展主要指标一直稳居全国首位；2019年，江苏省建筑业更是以总产值超出第二名万余亿元的绝对优势继续领跑全国。

22、此次《指导意见》对于工程款支付担保的强调以及对于浮动机制的鼓励，都反映了建筑大省向建筑强省转变的坚定决心，也必将引领更大范围内的工程担保制度变革。

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